Due anni di tempo. È il tributo che le opere pubbliche devono pagare alla burocrazia. I cosiddetti “tempi di ttraversamento”, cioè il tempo necessario per passare da una fase procedurale alla successiva, per esempio dalla fine della progettazione preliminare all’avvio di quella definitiva o dalla progettazione esecutiva all’aggiudicazione della gara incidono per il 42% sui ritardi di consegna di un’opera pubblica – circa 2 anni rispetto ai 4,5 anni totali – il che conferma l’esistenza di importanti margini per la riduzione dei tempi di attuazione delle opere.
È quanto emerge dal Rapporto realizzato dall’Unità di verifica degli Investimenti Pubblici (UVER) del Dipartimento per lo Sviluppo e la Coesione Economica (DPS) sui tempi di attuazione e di spesa delle opere pubbliche, presentato il 13 novembre a Roma presso la presidenza del Consiglio dei ministri, alla presenza del sottosegretario Graziano Delrio.
Il rapporto analizza i tempi di realizzazione di oltre 35.000 opere pubbliche il cui valore economico complessivo è pari a circa 100 miliardi di euro. Il numero delle opere prese in esame è più che raddoppiato rispetto alle 17.000 – per 67 miliardi di euro – della precedente edizione del 2011. Secondo quanto emerge, negli ultimi tre anni i tempi di realizzazione delle opere sono in generale aumentati passando da 4,4 a 4,5 anni. L’aumento però non è omogeneo e cresce al crescere dell’importo complessivo delle opere, arrivando a pesare per circa il 30% in più negli interventi dal costo maggiore, cioè quelli d’importo superiore ai 100 milioni di euro, i cui tempi di realizzazione sono passati da 11,1 a 14,6 anni.
“Occorre disciplina – ha sottolineato Delrio commentando il rapporto – tempi morti così lunghi sono inaccettabili. Quello dei tempi di realizzazione delle opere pubbliche è un tema legato alla democrazia, alla credibilità delle istituzioni, alla cultura della rendicontazione ai cittadini di ciò che si fa, al controllo sociale e civico. Da questo punto di vista l’Italia è un Paese che deve applicarsi di più, quindici o vent’anni per un’opera strategica sono troppi. I tempi morti sono nelle fasi di passaggio, per questo la semplificazione è la chiave di tutto. Fare un codice degli appalti semplificato è l’impegno che il governo ha preso per arrivare a risultati migliori. Dobbiamo allinearci alle normative europee – ha spiegato il Sottosegretario – ed eliminare tutte le regolamentazioni aggiuntive che complicano e rendono più lenta la realizzazione delle opere. Poi tutte le pubbliche amministrazioni devono applicarsi ed essere in grado di avere dei buoni progetti”.
I dati impiegati per la realizzazione del rapporto sono relativi agli interventi delle Politiche di Coesione, cioè alle opere realizzate con i Fondi Strutturali 2007-2013 e quelle finanziate dal 1999 dalla politica di coesione nazionale. Dal rapporto emerge anche il collegamento diretto tra il valore economico degli interventi e i loro tempi di realizzazione. Le opere d’importo inferiore ai 100 mila euro vengono completate mediamente in 2,9 anni, mentre per quelle d’importo tra i 50 e i 100 milioni sono necessari in media 11,6 anni.
Differenze sostanziali emergono anche a seconda della natura degli investimenti. Le durate più brevi, con 3,7 anni di media, si riscontrano nell’edilizia, la viabilità e le strade si attestano sui 5,2 anni, gli interventi per risorse idriche sui 5,4 anni e gli altri trasporti, che comprendono gli interventi di tipo ferroviario e aeroportuale, hanno i tempi più lunghi con 6,8 anni.
Anche l’analisi territoriale evidenzia una forte differenza tra le prestazioni delle regioni settentrionali e quelle delle regioni meridionali. Tra le regioni più veloci ci sono l’Emilia Romagna, il Trentino Alto Adige, la Lombardia e il Piemonte, tra quelle più lente la Sicilia e la Basilicata.
Un ulteriore dato significativo è il protrarsi delle attività a valenza economica anche dopo l’ultimazione dei lavori: dopo la chiusura dei cantieri rimane infatti ancora da gestire poco meno del 30% dei finanziamenti, una percentuale rilevante in cui è spesso incluso il saldo finale da corrispondere alle ditte realizzatrici. Questo deve spingere ad un rafforzamento dell’azione di vigilanza e di monitoraggio degli aspetti economici degli interventi. I dati confermano poi che le fasi preliminari, specie quelle legate alle prime progettazioni, sono quelle più complesse, in cui gli elementi di incertezza tecnici, amministrativi ed economico-finanziari rendono più lunghi i tempi di attuazione e più difficile effettuare previsioni affidabili sull’avanzamento dell’opera.
In particolare le carenze nelle progettazioni iniziali, che con grande frequenza non rispettano gli standard previsti dalle normative, portano alla concessione di finanziamenti a interventi con studi di fattibilità o pre-fattibilità inesistenti o carenti, con la necessità di una revisione nelle fasi procedurali successive e la redazione di perizie di varianti che comportano un allungamento dei tempi e un aumento dei costi e del rischio di contenzioso con gli appaltatori.
Tavola 5 – Alcuni fattori che influenzano
i tempi di attuazione
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Fattore
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Descrizione
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Effetto
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A. Carenze delle progettazioni
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Le progettazioni non rispettano gli standard previsti dalla normativa.
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B. Finanziamenti
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Presenza di incertezze sulle disponibilità finanziarie; Vincoli del patto di stabilità; Necessità di reperire risorse a causa dell’aumento dei costi delle opere (cfr punto A).
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Ritardi nella progettazione definitiva, da avviare previo accertamento dei fondi disponibili, per procedere a:
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C. Ritardi nel rilascio delle autorizzazioni
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Complessità degli iter procedurali autorizzativi; Le autorizzazione contengono spesso numerose prescrizioni.
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D. Inadeguatezza ente attuatore
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Il soggetto attuatore non governa e non sorveglia in modo adeguato le procedure, spesso a causa di carenza di risorse (tecniche o umane); Inadeguatezza delle commissioni di collaudo.
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E. Contenziosi nelle fasi di aggiudicazione/ esecuzione dei lavori
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Rilevanti ricorsi nella procedure di affidamento; Presentazione di riserve da parte dell’appaltatore nella fase di cantiere.
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Mettendo inoltre in relazione i tempi di completamento dell’opera e i tempi della spesa delle risorse che finanziano un’opera pubblica, emerge che alla chiusura dei cantieri rimane in media ancora da spendere poco meno del 30% del costo totale dell’opera, un valore percentuale che mostra una certa variabilità sia per settore (con valori che oscillano dal 14% al 49%), sia per dimensione economica dei progetti (dal 20% al 46%). Secondo il rapporto, infine, tra le azioni da mettere in campo per ridurre i tempi di realizzazione delle opere pubbliche c’è innanzitutto la piena attuazione delle norme già introdotte per accelerare le progettazioni. Inoltre è necessario ricorrere a centrali uniche di committenza o comunque assegnare le responsabilità attuative solo a enti che già dispongano di adeguate risorse professionali, in modo da ridurre significativamente i casi di inadeguatezza tecnica e/o inerzia dell’ente attuatore. Infine, serve un rafforzamento dei sistemi di sorveglianza – monitoraggio, accompagnamento e controllo – per ridurre le situazioni di inerzia amministrativa. Anche l’integrazione delle banche dati con l’Autorità Nazionale Anticorruzione, già in corso, consentirà di avere un quadro più ampio e più chiaro delle procedure da sveltire e di quelle da rafforzare per accelerare il completamento delle opere e al contempo assicurare la massima trasparenza negli appalti.